“其他草地”到底是农用地还是未利用地？
？

　　“其他草地”到底是什么地
？？？？是农用地还是未利用地？？？这还真是个难以一下子说清的问题，，随着（点开查阅）出台，
，问题似乎还越来越复杂越来越高深。。
。

1. 说起地类，，，，先拉回到40年前“一调”：出身于1984年的“81荒草地”，，，归属“未利用土地”。。

   
   

1984年全国农业区划委员会为全国第一次土地详查（即“一调”）颁布的《土地利用现状调查技术规程》中，
，，，将城乡土地细分为耕地、、园地、
、、林地、、牧草地、、
、居民点及工矿用地、、交通用地、、水域、
、、、未利用土地等8个一级类46个二级类。。
。。在这个规程中并无直接的“其他草地”类，，
，在规程中，，，，4牧草地（生长草本植物为主，，，，用于畜牧业的土地）分为401天然草地、、、、402改良草地
、、、、403人工草地三个二级类，，8未利用土地（目前还未利用的土地，，，包括难利用的土地）中的“81荒草地”（树木郁闭度<10%，，，表层为土质，，，生长杂草，，，，不包括盐碱地、、
、沼泽地和裸土地）大致相当于后来的“其他草地”
，，，此时虽无后世农用地、、建设用地、
、、未利用地三大类的划分
，，但很明显“荒草地”属于未利用地
。。

2.《全国土地分类》（试行）：“311荒草地”属于“未利用地”

19991月1日实施的《土地管理法》明确提出了“农用地、、、建设用地
、、、未利用地”三大地类，，，为此，，，2001年国土资源部颁布《全国土地分类》（试行）
，，，
，将城乡土地分为3个一级类15个二级类和52个三级类。。
。其中“14牧草地”定义及分类未变，，属于“农用地”，，，“311荒草地”（相当于“其他草地”）定义及归属未变，，仍属于未利用地。。

3.2007《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007）：“04草地”作为一级地类，，，下含“043其他草地”
。。
。其他草地属未利用地。
。

2007年，，，，原国土资源部颁布《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007），，，，开展第二次全国土地调查（“二调”），，
，，共分12个一级类56个二级类
。。
。
。“草地”（指生长草本植物为主的土地）首次取代“牧草地”成为一级地类“，，下设041天然牧草地、、042人工牧草地和043其他草地，
，，，“其他草地”概念首次出现，，
，，其定义“树木郁闭度<0.1
，，，表层为土质，，生长草本植物为主，
，不用于畜牧业的草地 ”，，与之前的“荒草地”基本一致。。。。在该标准“A2土地利用现状分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表”中，，
，，“043其他草地”属于“未利用地”

4.2017：与2007标准一致，，，其他草地仍属于未利用地。。。

2017年11月1日，，，国家质检总局、、
、国家标准化管理委员会批准发布并实施修订后的国家标准（点开阅读），，将城乡土地细分为12个一级类和73个二级类。。分类和定义基本与2007标准一致。。“三调”最初也是使用该标准的
。。。2017标准关于“04草地”及“其他草地”的定义、、归属基本与2007标准一致，，，，只是“04草地”的二级类增加了“0402沼泽草地”，，相应的“其他草地”变为“0404其他草地”，，含义中的“不用于畜牧业”调整为“不用于放牧”，
，，，在附表A1中，，，“0404其他草地”仍属于“未利用地”。。

5.2019《国土三调分类》：“0404其他草地”含义及归属沿用2017标准
，，
，属于“未利用地”
。。。

2019年自然资源部出台（点击阅读），，
，将城乡土地细分为13个一级类和55个二级类。
。。。增加了一级地类“湿地”，，，相应“草地”中的“沼泽草地”划入“湿地”
，，，但增加了“0403可调整人工牧草地”，，，“0404其他草地”维持不变，，，仍属于“未利用地”
。。

6.2020年：

2020年自然资源部出台（点开阅读）采用海陆一体的分类体系，，
，，包括24个一级类、、106个二级类及39个三级类。。。其中“草地”、、、“其他草地”基本维持“国土三调分类”标准，，
，
，“04草地”中删除了“0403可调整人工牧草地”，，，“其他草地”回归“0430其他草地”，，含义简化为“表层为土质，，不用于放牧的草地”
。。
。该标准地类与“国土三调分类”进行了对接，，基本没有变化，，，，但未做和“三大类”对照。。。。

7.2023年11月“其他草地”发生重大变化，
，，分了家，，部分去了“2302后备耕地”，，，部分留守“0403其他草地”。。。。

2023年11月，，自然资源部印发修订后的（点开阅读）并正式施行。。。在该指南中，，“其他草地”发生了重大变化
，，从原其他草地中剔除了“可用于开发补充耕地的土地”，，划入“23其他土地”
，，单列为“2302后备耕地”，，，调整后“0403其他草地”是“指天然牧草地、、人工草地以外的草地，
，不包括可用于开发补充耕地的土地”，，，，很明显虽仍叫“0403其他草地”
，，，，但已不是原来的“0403其他草地”了，，相应地
，，
，去了“23其他土地”的那部分更名为”“2302后备耕地”，，具体是“指现状为荒草地，，可用于开发补充耕地的土地”，，，，显然是原“0403其他草地”的一部分。。按照指南的“附录C用地用海分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表”，，虽都出身于原“0403其他草地”，，
，但二者的归属截然不同，，，出走“23其他土地”的“后备耕地”仍维持“未利用地”归属不变，，留守“0403其他草地”的部分很傲娇地变成为了“农用地”。。。

“其他草地”一路走来
：出身于1984年“一调”的“81荒草地”（不属于“牧草地”，
，归属于“8未利用土地”）
，，，1999年1月《土地管理法》划分“农用地
、、建设用地、、、未利用地”三大类之后，，，，维持原名，，，归属于“3未利用地”的“311荒草地”
；2007年“二调”“04草地”诞生，，，相应“荒草地”正式更名为“043其他草地”，，
，归属“未利用地”大类不变，，，2017年国标《土地利用现状分类》、、、、2019《国土三调分类》及2020《用地用海分类指南（试行）》等均维持“二调”对“其他草地”的定义归属不变；2023年11月正式出台的《用地用海分类指南》发生重大变化，，，，将之前我们熟知的“其他草地”分了家，
，，
，少部分出走“23其他土地”的“后备耕地”，
，，，维持“未利用地”归属不变，，，，大部分留守“0403其他草地”
，
，，，但很傲娇地变成为了“农用地”
。
。。

这么看起来
，，，“其他草地”的前世今生还真挺复杂！！

元芳，，，，你怎么看？？
？
？

从上面“其他草地”一路走来的复杂历史，，
，其实已经说到了其归属问题，，，，说复杂也复杂，，，，说简单其实也很简单
，，
，“其他草地”从最初出自“荒草地”到正式更名“其他草地”，，，
，再一直到2023年11月《用地用海分类指南》出台前，，，，官方和法定意义上的“其他草地”一直都属于“未利用地”。
。。当然，
，
，，后期也有一些不同声音。
。
。
。

——“三调”结果
：全国草地面积39.67亿亩，，其中“其他草地”为7.61亿亩
，，占全国草地总面积的19.18%
。。。草地面积减少较多（过去林草部门一直认为全国草原60亿亩
，，，，“三调”结果少20亿亩，，，草原口认为“三调”中的部分疏林地（乔木郁闭度小于0.1的疏林草地）、、灌木林地（灌木覆盖度小于40%的灌草丛）、、、荒草地、、盐碱地、、、、裸土地（草本植物覆盖度大于5%）、、沼泽等具有草原资源属性部分应纳入草原管理利用），
，，，林草部门认为“其他草地”也是“草地”，，
，适用《草原法》，，应按草原进行管理
，，，即不属于未利用地，
，，
，应纳入“农用地”管理。。
。（草原法：草原指天然草原和人工草地，，，其中天然草原包括草地、、、、草山、、草坡）

——自然资源部在2022年5月用地审批系统中，
，，，将“其他草地”统计在农用地中。
。。虽在其后具体的审批工作中，，，，仍然按未利用地对待，
，但还是引起了一些管理和利用上的争议
。。

可能正是因为这些不同看法，，，特别是国家林草局的强烈异议，，，其官网上对“其他草地”的归属也有说法，，，，自然资源部在今年11月正式出台《用地用海分类指南》时进行了折中和重大调整：将“其他草地”一分为二，，，少部分出走“23其他土地”的“2302后备耕地”，
，维持“未利用地”归属不变，，，，大部分留守“0403其他草地”，，
，但很傲娇地变成为了“农用地”。
。。

《用地用海分类指南》出来，
，
，，“其他草地”的归属明确，
，问题就解决了？？？显然不是，，还有新的问题：

一是《用地用海分类指南》只是一个分类标准，，并不能自动进行原“其他草地”的分家事宜，，，，“国土三调”及年度国土变更调查的数据库、、图表等成果中的“其他草地”仍是原“其他草地”，，，
，并未自动分出新“其他草地”和“后备耕地”，
，所以你现在去看各地数据库和图表中的“其他草地”并不能直接认定是哪部分的，，到底是新“其他草地”还是“后备耕地”，，，到底是归属“农用地”还是“未利用地”？？

原“其他草地”中可用于开发补充耕地的部分，，
，是要经过适宜性评价才能确定的。。
。当然，
，，，在国土三调中也做过这个专项评价，，据了解国土三调评价结果“后备耕地”资源4300万亩，，，其中来自“其他草地”的不到3000万亩，，，，可叠加判定原“其他草地”分家后的具体性质和归属，，如果年度调查应用此指南标准，
，
，，可以通过年度调查一次性变更完成。。。。

二是绝大部分“其他草地”归属农用地
，，农村发展和乡村振兴空间将更为紧张，，管制是否过度？
？？参加过“一调”大致知道哪些土地会被划入“荒草地”，
，，
，基本都是没被农牧业利用的荒地，，叫“荒草地”也是因为哪可能一棵草都没呢？？？？有人近期随机抽了两块其他草地
，，一块是公路与河滩之间的一块荒地，，，
，生长着稀稀拉拉的杂草和野草，，，另一块是一座小水库边上10亩左右的小山坡，，，长着稀稀拉拉的野草和个别野酸枣树
、、、
、荆条，
，，都没有直接用于农业，，或者说就没利用，，，，这样的地归属农用地真的好吗？？？当前农村发展用地空间紧张，，，
，几乎被耕地、
、林地
、、、园地、、草地
、、、水域、、、、道路、、、村庄填满了，
，唯一有点文章可做的也就是那点荒草地（其他草地）了，，
，如果把其他草地也归入农用地严管起来，，那农村真是全域严管了
，，三农发展、、、、乡村振兴真的要这么全域严控吗？？如能多放些到后备耕地项下就会宽松很多。
。

三是“其他草地”这么分家后，，
，一方面可用于开发补充耕地的土地判定为“后备耕地”，，是否与国土调查“所见即所得”原则一致？？？（当然
，，土地调查不一定局限于这个原则，，
，，应考虑权属和管理要素）；另一方面“后备耕地”应当比不可开发为耕地的部分更珍贵才对，，但前者是“未利用地”，，后者却反而傲娇地成为了“农用地”严加保护，
，，，总觉得哪里的逻辑有点不对
。。。

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